La Cour des Comptes et la politique agricole commune
LA MISE EN OEUVRE DE LA POLITIQUE AGRICOLE COMMUNE (PAC) PAR LA FRANCE
Un cadre complexe et inadapté aux transformations économiques et environnementales
La politique agricole commune (PAC) est mise en oeuvre depuis 2023, en France comme dans chaque État membre de l’Union européenne, dans un cadre nouveau, celui d’un plan stratégique national (PSN). Le PSN déploie en France plus de 9 Md€ de financements européens par an de 2023 à 2027 – près de 56 % des subventions publiques à l’agriculture française.
Il ne recouvre donc pas toute la politique agricole française, mais il en constitue une bonne part, dans un moment où les transformations auxquelles les agriculteurs sont confrontés et l’ampleur des contraintes pesant sur les finances publiques renforcent les exigences d’efficacité et d’efficience dans l’utilisation de l’argent public.
Le rapport de la Cour est issu d’une évaluation de politique publique et porte sur le PSN pour la mise en oeuvre de la PAC en France durant la période 2023-2027. L’enquête comporte des comparaisons avec trois grands autres pays agricoles, dont les choix diffèrent à certains égards de ceux de la France : l’Allemagne, l’Italie et la Pologne. Enfin, elle s’appuie également sur des contributions de la Cour des comptes européenne.
Le plan stratégique national : des évolutions méthodologiques qui ne permettent pas de gagner en clarté
Depuis 2023, la France fait un large usage des marges de manoeuvre nationales offertes par le PSN au titre de la subsidiarité. Elles ne sont toutefois pas mises en oeuvre pour développer une approche stratégique plus ciblée de la politique agricole et s'accompagnent d'une moindre préférence pour les politiques de développement rural ainsi que d'un recul du périmètre de la subsidiarité régionale.
Sur le plan de la performance, le nouveau cadre de suivi et de performance a conduit à la mise en place d'un système de reddition de comptes complexe, reposant sur deux nouvelles procédures de suivi par la Commission pouvant déboucher sur des corrections financières et sur un dispositif d'évaluation exigeant. Les coûts administratif et budgétaire de ce nouveau système apparaissent disproportionnés au regard des bénéfices attendus.
Enfin, la simplification des procédures souhaitée par les agriculteurs et les administrations de gestion n'est pas au rendez-vous. L'intervention des organisations professionnelles agricoles favorise la multiplication des cas particuliers et des exceptions, ce qui rigidifie les procédures. Pour les agriculteurs, le droit à l'erreur reste incomplet et les innovations en matière de contrôles produisent des effets ambivalents. La simplification demeure un chantier indispensable pour la prochaine PAC.
La mise en oeuvre du PSN en France depuis 2023 n’a donc pas atteint pleinement les objectifs assignés, du point de vue de la subsidiarité, du suivi de la performance et de la simplification. Avant son extension à d’autres politiques communes telle que l’envisage la Commission européenne, un bilan de la démarche devrait être effectué.
L’impact économique et environnemental : des résultats décevants, une logique de conservation face au besoin d’accompagnement des transformations
Les agriculteurs doivent être accompagnés dans leur fonction première, la production, alors qu’ils sont confrontés à de fortes transitions, notamment environnementales. Or, le PSN de la France se caractérise par un défaut de cohérence des objectifs économiques, d’adaptation des outils et de suivi d’indicateurs permettant de rendre compte de l’impact productif des mesures. Les outils budgétaires de la PAC demeurent principalement axés sur le soutien aux revenus et partant, ne constituent pas des leviers économiques efficaces comme en attestent, par exemple, la stagnation de la production en volume ; la dégradation du solde commercial de l’agriculture française devenu pour la première fois négatif avec l’UE en 2024 (- 3,7 Md€) ; la faible prise en compte des risques et des crises par les aides de la PAC impliquant un doublement des aides de crise nationale (passées de moins de 500 M€/ an jusqu’en 2020 à 1Md€ en 2022) ainsi qu’un soutien limité à la modernisation productive (4 % seulement des financements du PSN).
La Cour recommande de renforcer la cohérence des objectifs, de mieux orienter les soutiens (aides plus ciblées, dégressives, plus contracycliques, centrées sur l’investissement, la gestion des risques, la transmission et l’installation) et de développer des indicateurs mesurant leur impact sur l’efficacité des facteurs de production et les enjeux commerciaux.
Alors que le Pacte vert fixait des objectifs environnementaux ambitieux à l’horizon 2030, le PSN n’a pas pleinement décliné cette ambition au niveau national. L’effort budgétaire français (30 % des dépenses) reste inférieur à la moyenne européenne (34 %), en raison d’une mobilisation limitée des outils du FEADER. S’y ajoutent la faible ambition environnementale des éco-régimes, conçus avant tout comme une aide au revenu, et le faible ciblage des MAEC sur les zones prioritaires. Il est nécessaire de relever l’ambition du PSN en matière d’accompagnement de la transformation agroécologique sans attendre la PAC post-2027.
Enfin, le PSN porte davantage la trace de conflits ou de juxtaposition des objectifs économiques et environnementaux que d’une véritable complémentarité entre production et environnement.
Une meilleure articulation entre performances productives et environnementales devrait être recherchée, en faisant de la résilience productive un objectif du PSN, appuyé sur des mesures, une gouvernance et un appareil de suivi statistique adaptés.